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Los municipios han crecido en madurez, así lo evidencian los indicadores de desempeño. El temor de la baja capacidad para asumir mayores recursos y nuevas competencias es un desafío, pero no un obstáculo, donde la @esapoficial juega un papel fundamental.
La baja capacidad institucional de los municipios ha sido un patrón recurrente para oponerse a la transferencia de recursos financieros a las regiones. Cuando se piensa en profundizar la autonomía de los entes territoriales siempre emerge el argumento de la ineficiencia administrativa de los entes territoriales para convertir el gasto público en bienestar. Así reforma tras reforma, los municipios vienen perdiendo autonomía presupuestal, en un proceso paulatino de recentralización. Hoy, como lo evidencian los indicadores, el municipio no es el mismo de 1.991, o el 2001 o el 2007 y ha dejado de ser un menor de edad para continuar bajo la tutela del departamento o la nación, que orienten y ejecuten sus recursos. En conclusión, hoy hay un municipio maduro para asumir el nuevo marco de transferencias aprobado en el Congreso de la República.
Como lo evidencian los distintos indicadores de desempeño el municipio ha mejorado, aunque es necesario reconocer que las brechas persisten. Aquí está el trabajo clave que debe desarrollar la Escuela Superior de Administración Pública, ESAP para generar, transferir y desarrollar capacidades en los municipios con mayores obstáculos. Pero sería ingenuo pensar que el problema es únicamente de herramientas técnicas o instrumentales pues las administraciones públicas viven en contextos donde la violencia y la imposición de ordenes ilegales, vuelven inviable una gobernanza colaborativa. Como lo demostró la misión de descentralización, coordinada por el DNP: violencia, baja capacidad institucional y pobreza caminan de la mano por estas tierras. Aquí abordo el problema del desempeño de los municipios y el papel de la ESAP en el marco de un nuevo sistema de transferencias, que ya es una realidad en el país.
Desempeño Municipal, mejoramiento continuo
En Colombia después de la Ley 617 de 2000, se vienen aplicando indicadores para hacer seguimiento a la gestión de los entes territoriales, primero con el índice de desempeño fiscal (IDF), posteriormente en el año 2006 el índice de desempeño integral (IDI) y desde el año 2016 la medición del desempeño Municipal (MDM). Así el DNP ha mejorado los indicadores que permiten dimensionar el desempeño de la gestión y los resultados (aumento de la calidad de vida) por parte de los municipios y departamentos. Esta última herramienta (MDM) posibilita comparar y medir, dado que con base en las capacidades iniciales se constituyeron seis grupos de condiciones similares, en un país con municipios muy dispares. En conclusión, se cuenta con indicadores que permiten determinar el comportamiento de las capacidades institucionales de los municipios.
Según el DNP, informe MDM 2023, publicado en octubre de 2024, señala que entre 2006 y 2015 el IDI aumentó en 11 puntos, al pasar de 60 a 71 sobre 100, en términos del promedio municipal nacional. Más aún, el número de municipios que estaban en nivel crítico de desempeño bajó de 105 en 2006 a 21 en 2016; es decir, solo el 2% de los municipios del país en 2015 obtuvo un puntaje en el menor nivel de desempeño.
Ahora, en el 2023 se mantuvo la tendencia de crecimiento en el resultado de la MDM, que se había perdido a causa de la pandemia. En particular, el puntaje promedio pasó de 52,82 a 55,54 puntos, en una escala de 0 a 100. “El aumento se dio en todos los grupos de capacidades iniciales, excepto el grupo de 13 ciudades principales. En cuanto a los componentes de gestión, es posible identificar que la principal mejora del 2023 se dio en la dimensión de Gobierno abierto y transparencia, la cual aumento 5,25 puntos frente a 2022. También mejoró la dimensión de Ejecución de recursos, mejorando 3,68 puntos frente a 2022”.
Sin embargo, donde se evidencian las brechas es en la dimensión de movilización de recursos, es decir la generación de recursos propias, pues representa la mayor diferencia entre las entidades de mayor y menor capacidad, siendo cercana a los 48,25 puntos de diferencia entre el promedio de las ciudades frente al promedio de las entidades en el Grupo 5 de capacidades iniciales. “Además, fue la única que decreció frente a 2022 en 0,74 puntos”. Aquí está uno de los mayores desafíos para el nuevo modelo descentralizador, si bien aumentan las transferencias también se debe garantizar, a la par, mayores ingresos propios. Finalmente, el DNP, en este informe del DMD 2023, reitera la evidencia de la relación positiva de un mayor desempeño municipal con mejores resultados en otras dimensiones como eficiencia en la provisión de servicios públicos, menores tasas de pobreza, y mayor competitividad entre otros.
La gráfica uno, permite evidenciar los problemas de desempeño entre los municipios por departamento, llama la atención los de la costa Atlántica, ninguno de ellos cuenta con un indicador superior del promedio nacional. A excepción del Amazonas, los demás municipios con mayor promedio son también los que mayor representación tienen en el PIB nacional. Son brechas que se deben cerrar pues con promedios de desempeño como los de Vaupés o Bolivar, las mayores transferencias se convierten, hipotéticamente, en menor desarrollo.
Fuente: DNP, MDM 2023
La ESAP es la clave
El nuevo modelo de transferencias busca enfrentar el desafío de las desigualdades construidas históricamente y que se despliegan en los territorios, las cuales afectan con mayor rigor a los gobiernos subnacionales, allí precisamente donde la baja capacidad institucional de las administraciones locales, en ocasiones, eterniza la pobreza. Las capacidades tienen como elemento fundamental el conocimiento sobre administración pública, ese que genera, acumula y transfiere la ESAP. Por ende, es esta institución la llamada a desarrollar capacidades en los municipios con el objeto de remover obstáculos para el logro del desarrollo y en este sentido alcanzar el cumplimiento de los objetivos del desarrollo sostenible; es crear valor público que transforme vidas, en especial los más vulnerables ubicados en regiones castigadas por el conflicto armado, las economías ilegales y la cooptación por parte de redes de la corrupción.
Los legisladores, el gobierno y en general el país tiene que saber que la ESAP es la gran aliada de la descentralización, por ende, urge una ESAP con mayor “capacidad” para transferir y desarrollar “capacidades” y ello implica una institución con mayores recursos financieros, humanos, tecnológicos y físicos. Hay un camino recorrido, logros, pero también oportunidades de mejora, son 386 municipios los atendidos durante el año 2024, llevando asistencia técnica, en municipios de sexta categoría y afectados por la violencia. La ESAP se despliega en el territorio a través de su programa profesional de administración pública en 293 municipios y en 36 se llega con posgrados. En lo corrido del año 2024, a octubre se han capacitado 73.815 y 110.723 ciudadanas y ciudadanos, este último dato es muy significativo, pues la descentralización urge de una ciudadanía conocedora de la administración pública. Los municipios necesitan más saberes sobre administración pública, el que la ESAP imparte, de lo contrario es complejo el escenario de un país pensado desde el territorio. Hay que volver a las utopías de la Colombia de la constitución del 91, donde el municipio sea el fundamento del Estado.
*Docente Escuela Superior de Administración Pública ESAP
