Por | Edilberto Rodríguez Araújo- Profesor investigador, integrante del grupo OIKOS de la UPTC
El esquema de financiación existente
Uno de los problemas recurrentes en el sistema de universidades estatales es su financiamiento, el cual en 2020 ascendió a un poco más de $4 billones[1]. En las 16 universidades nacionales y las 16 territoriales estudian más de medio millón (562.739 en 2020) de universitarios en los más de 1.500 programas de pregrado, atendidos por no menos de 40.000 docentes, y donde predominan, en la actualidad, los docentes ocasionales y catedráticos (70%)[2], con algunas excepciones, como las universidades Nacional, Distrital, la UIS y la del Valle, donde la proporción de profesores de planta supera el 70%.
Como se sabe, con la expedición de la Ley 30 de 1992, la financiación de las universidades públicas, -basada el subsidio a la oferta-, proviene de diversas fuentes, una de ellas son las transferencias de la Nación y las entidades territoriales, -ajustadas por la inflación anual (artículo 86)-, las que, según el SUE (2021), no compensan los crecientes gastos de funcionamiento e inversión de las universidades, pues la canasta de costos sobrepasa, en la última década, el ritmo de los giros en más de 5% (SUE, 2021, p. 62). Los recursos derivados de la aplicación del artículo 87 son residuales, comoquiera que no superan el 2% de las transferencias totales (ASCUN, 2022).
Este desfase ha llevado a que la nómina docente esté anclada más en los profesores ocasionales y catedráticos, siendo evidente la congelación de hecho del personal de planta, que no sobrepasa el 35% (p. 65), lo que incide poderosamente en la oferta de programas académicos y la cobertura universitaria, -conformada, principalmente, por estudiantes de estratos 1, 2 y 3-, además de la ampliación de la infraestructura física requerida. Simultáneamente, estas instituciones reciben recursos adicionales (artículo 87) atados al crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB), así como partidas contingentes, como son las derivadas de los Acuerdos derivados de la movilización universitaria de 2018, cuyos desembolsos están vigentes hasta este año.
A estos rubros se suman los ingresos propios asociados con las estampillas creadas (Pro Universidad Nacional e institucionales), cobro de matrículas de pregrado y posgrado, créditos contratados, al igual que la “venta” de servicios de investigación y extensión”, que, según las cifras del SUE, superan los recaudos por matrícula. La relación entre ambos componentes (giros nacionales y territoriales versus recursos propios), en un presupuesto que bordea los $9 billones, es de 55/45%. Las matrículas de pregrado y posgrado representan tan sólo, aproximadamente, el 15%. Es cada vez más notorio el esfuerzo de las instituciones, sobre todo del orden nacional, de generar más recursos propios para compensar el rezago del Gobierno, siendo uno de los flancos más vulnerables de la sostenibilidad financiera de las universidades públicas, pues es sabido que el aporte por estudiante de la Nación ha venido decreciendo, aprecios corrientes ($6,5 millones en 2022 que contrasta con los $11,0 millones de 1993), afectando la pretendida ampliación de cobertura universitaria.
A juicio del SUE para el cierre de la brecha de calidad se requieren recursos estimados en cerca de $17,2 billones, representando los gastos de inversión alrededor de 85%, principalmente destinado a la deficiente e insuficiente infraestructura física y equipamiento de los campus universitarios. Al descontarse los recursos asignados durante este último cuatrienio ($4,2 billones), se tendría una brecha de recursos por $13 billones. De acuerdo con estos estimativos, los requerimientos para vinculación de docentes (gastos de personal) rebasarían el billón de pesos[3].
Como se recordará, en diciembre de 2018, ante la movilización estudiantil y profesoral, el gobierno del saliente presidente Duque se vio forzado a suscribir algunos compromisos relacionados con partidas incrementales que abarcaría el periodo 2019-2022[4], consistente en el reajuste del presupuesto de las universidades públicas en el IPC más unos porcentajes adicionales (2019: 3,5%; 2020: 4%; 2021: 4,5% y 2022: 4,65%), que hacen base presupuestal. De acuerdo con los cálculos del SUE la cuantía acumulada en los cuatro años fue de $1,3 billones. Recientemente, los rectores agrupados en el SUE le insistieron al nuevo ministro de Educación, Alejandro Gaviria, mantener estas partidas en el próximo cuatrienio.
La búsqueda de alternativas de financiación
Luego de la puesta en marcha de la Ley 30 de 1992, la controversia sobre la reforma a esta norma no ha cesado. Incluso, el foco de la atención de las movilizaciones de 2018 se concentró en la modificación de los artículos 86 y 87 de la misma ley.
El SUE ha propuesto, desde 2019, un modelo financiero de asignación de recursos con proyección al periodo 2023-2030, para cerrar las brechas regionales, institucionales y sociales y tiene dos componentes: 1) crecimiento sostenible de los recursos girados para funcionamiento ajustado a los costos educativos[5], productividad docente, cobertura y cierre de brechas de calidad, y, 2) recursos para inversión a través de bolsas concursables y acceso al Sistema General de Regalías (SGR).
Bajo los cinco escenarios propuestos, los recursos del sistema universitario se elevarían de $4/5billones a $8,5 billones. Para este órgano la gratuidad de la educación superior implantada por el Gobierno, -tal como está concebido el programa-, trae consigo desventajas, pues ensancharía la brecha de financiamiento, en detrimento de las universidades públicas.
De otra parte, la Asociación Colombiana de Universidades (ASCUN, 2022) en un diagnóstico sobre la sostenibilidad financiera, incorpora en su análisis los adversos efectos derivados de la pandemia en los ingresos de instituciones educativas por la caída de la matrícula, y, por consiguiente, de la cobertura los que, fueron enjuagadas, parcialmente, con los recursos arbitrados por los acuerdos de 2018. Un indicador elocuente del bajo ritmo de las transferencias nacionales a las universidades pública es la transferencia real por estudiante durante el periodo 2018-2020, cuando esta pasó, a precios constantes, de $4,6 millones a $5,2 millones[6], significando un salto en el año crítico de la pandemia, cuando, a lo largo de la década se había mantenido, en promedio, en $4,8 millones.
Ahora bien, la Matrícula Cero, programa surgido bajo los avatares de la pandemia, despegó en el segundo semestre de 2021 y ha estado sujeto a los condicionamientos impuestos por el MEN, lo que ha afectado las finanzas de las universidades públicas, particularmente el desfasado flujo de caja, al haberse sustituido una fuente de financiación por otra, como es el Fondo Solidario Educativo (FSE).
Y, en la UPTC, ¿qué?
Con referencia a la UPTC el panorama no se aparta del observado a nivel de las demás universidades, comoquiera que su presupuesto ha tenido una trayectoria muy errática y la principal fuente de financiación son los aportes de la Nación que superan la mitad de los recursos utilizados[7], mientras que los ingresos propios han venido creciendo, interrumpiéndose este crecimiento en 2021, por la adopción de la gratuidad parcial, situándose en alrededor del 97% de los 30.000 estudiantes de la UPTC, pertenecientes a los estratos 1,2 y 3[8]. En 2022 la participación de los aportes se incrementa inusualmente, pero ello obedece a las transferencias para asegurar el programa gubernamental de la Matrícula Cero. La actual Administración ha argumentado que el Gobierno no ha girado los recursos asignados ($24.000 millones), sino solo una fracción, que ascendería a $8.000 millones. De otra parte, uno de los rubros que ha contribuido a apalancar la inversión son los recursos provenientes del Sistema General de Regalías (SGR) y el Plan de Fomento a la Calidad (PFC).
De otro lado, el grueso de los ingresos propios está centrado en la oferta de programas de pregrado y posgrados (55% en 2020 versus 52,8% en 2022), pese a que mientras los recaudos por posgrados han crecido sostenidamente, los originados en la matrícula de pregrado, se comprimieron, por la aparición del programa Matrícula Cero, que significó una sustitución de una fuente de ingresos por otra, con múltiples restricciones en cuanto al giro y al uso de los recursos transferidos por el Gobierno nacional. Contrario a lo que plantea la Administración, la pandemia no disminuyó la venta se servicios, la cual, cabe precisar, no financia la nómina del personal docente y administrativo.
No obstante que el presupuesto, en principio, debe ser equilibrado, sin embargo, la ejecución anual arrastra cuentas por pagar que son cubiertas en la siguiente vigencia. El principal componente del gasto lo constituye el de funcionamiento (91 por ciento en 2022) y los gastos de personal docente y administrativo representan el 72 por ciento. Al cotejar los ingresos recaudados y los compromisos de gastos resulta un faltante, en términos presupuestales, que se financia con traslados de otras partidas, particularmente de servicios personales, para así mantener un aparente equilibrio. Cabe recordar, que una proporción de los recaudos de los posgrados (45%), cercana a los $13.000 millones, se destina a sufragar la nómina docente de pregrado.
El faltante parece estar asociado con el incremento de los gastos generales y las sentencias y conciliaciones, para las cuales la universidad destinó cerca de $8.000 millones para atender estas demandas laborales. Los rubros de los gastos generales que rebasaron su apropiación inicial en más de $10.000 millones son arrendamientos de residencias estudiantiles, comunicaciones y transporte, mantenimiento, materiales y suministros, seguros y viáticos y gastos de viaje, entre otros.
Lo anterior quiere decir, que no son los gastos de nómina de personal, sino los gastos generales y reconocimiento de honorarios y remuneración de servicios profesionales y técnicos (OPS), el origen del desbalance que registran las finanzas universitarias.
SUE (2021). Sostenibilidad y financiación de las universidades públicas en Colombia.
ASCUN (2022). Análisis de la sostenibilidad financiera de la educación superior en Colombia.
E-mail: contrapuntoeconomico@gmail.com
Twitter: @zaperongo
[1] Las transferencias de la Nación (artículo 86) para cubrir los gastos de funcionamiento, según el SUE, fueron en 2021de $3,6 billones, cifra inferior a la de 2020, calculada en 4,0 billones (ASCUN, 2021). Cabe destacar que cinco universidades absorbían el 51%: Nacional, Antioquia, Valle, UPTC y UIS.
[2] En la UPTC los profesores ocasionales y catedráticos representan cerca del 75 por ciento.
[3] El documento del SUE proyectó para 2030 la vinculación de 3.000 nuevos profesores con un costo promedio anual por docente de $140 millones. Lo anterior significa aumentar en una cuarta parte la actual planta docente de un poco más de 12.500 profesores. Se propone pasar de 34 a 43% del total.
[4] Como parte de los acuerdos logrados se previeron otros recursos como excedentes de cooperativas, regalías, así como para atender el pago de pasivos laborales, Plan de Fomento a la Calidad (PFC), entre otros.
[5] La propuesta de fijar el Índice de Costos de la Educación Superior (ICES) elaborado por el DANE para la asignación de recursos es compartida por ASCUN (2022). La bancada parlamentaria aliada al nuevo Gobierno ha radicado en el Congreso un proyecto legislativo, que trasciende lo propuesta del SUE, e incorpora, además del ICES, la matrícula universitaria, la ampliación de la planta docente y administrativa y el reconocimiento a la productividad académica.
[6] Estas cifras divergen de las del SUE porque están calculadas en pesos constantes.
[7] No es cierto, como sostiene la Administración de la universidad en un comunicado reciente, -argumentando su negativa de reconocer proporcionalmente la prima de servicio a los profesores ocasionales y catedráticos-, que los aportes hayan descendido en 30%; por el contrario, estos han aumentado, aunque insuficientemente.
[8] Otro argumento esgrimido por la Administración es la reducción de los recursos por la implantación de la Matrícula Cero. Lo que se dio fue una sustitución de fuentes de recursos, que los rectores aceptaron sin objeción alguna
