La Procuraduría General le había imputado tres cargos disciplinarios al contralor Pablo Augusto Gutiérrez y a ocho funcionarios más por presuntas irregularidades en la contratación de un viaje recreativo a Panamá para 82 personas, entre los que se encontraban dos exfuncionarios del órgano de control.
La Procuraduría General de la Nación, a través la Sala Disciplinaria Ordinaria de Juzgamiento revocó el fallo de primera instancia proferido el 27 de diciembre de 2019 por la Procuraduría Sexta Delegada ante el Consejo de Estado en contra del excontralor de Boyacá Pablo Augusto Gutiérrez Castillo y contra varios funcionarios de esa entidad por un viaje de integración y bienestar realizado a Panamá.
La medida favorece a Pablo Gutiérrez y a Enrique Monroy Pachón, Luz Ángela García Galindo, Orlando Jeremías Rivera, Mónica Asmith Buitrago Peralta, Yaneth López Pulido, Adolfo Quintana Cristancho, María Estella Rondón y Jorge Luis Rodríguez Vega, quienes ocuparon cargos como contralor de Boyacá, secretario General de la Contraloría; director administrativo, Jefe de Oficina Asesora de Control Interno, subdirector Financiero, Presupuestal y Contable, Profesionales Universitarios, todos funcionarios de la Contraloría General de Boyacá y, en tal calidad, miembros de la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social de los Servidores Públicos de la Contraloría General de Boyacá, que fue la dependencia de donde salieron los recursos para el viaje a Panamá.
La actuación de la Procuraduría contra los funcionarios de la Contraloría de Boyacá se originó con base en escrito anónimo en el que se denunció la realización de una actividad de bienestar e integración para 82 funcionarios de la entidad, consistente en la realización de un viaje a la República de Panamá durante los días 3 al 5 de marzo de 2018, alojándose en el hotel Royal Decameron Beach Resort y Villas; actividad que fue aprobada por unanimidad por los miembros de la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social de la referida institución y sufragada con recursos públicos.
Mediante el Acta No. 010 del 14 de noviembre de 2017, la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría aprobó y ordenó la contratación, pago y ejecución de un viaje para los funcionarios de la planta global de la CGB a la República de Panamá en el periodo comprendido entre el 3 al 5 de marzo de 2018, contrato suscrito con Servincluidos Ltda., por un valor total de $137.164.553.
Inicialmente la Procuraduría evidenció las siguientes posibles irregularidades: 1. En el programa de bienestar laboral vigencia 2017 de la CGB (folios 426 al 440, c.a. 3) y en el cronograma de actividades establecido para dicho año para la CGB (folio 439, c.a. 3), no se contempla el desarrollo de la actividad contratada.
Respecto del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría no hubo en las vigencias 2017 ni 2018 un programa de bienestar laboral ni tampoco un cronograma de actividades, violándose el principio de planeación en contratación estatal.
No elaboración de estudios previos donde se justifiquen asuntos tales como: la descripción de la necesidad, el objeto del contrato y su alcance, la modalidad de selección a utilizar y su fundamento jurídico y el análisis para la determinación del precio o valor a contratar.
Selección del contratista Servincluidos Ltda., sin respetar el principio de selección objetiva, por no haber usado las modalidades de selección establecidas en el régimen de contratación pública. Según la Procuraduría se debió aplicar la modalidad de selección abreviada, la cual no fue usada, por lo que la conducta también vulneró el principio general de convocatoria pública y puso en evidencia que la selección del contratista no fue evaluada de manera objetiva, ni siguiendo las reglas establecidas en un pliego de condiciones o su equivalente.
Pues el apoderado del excontralor Gutiérrez en su defensa señaló que el programa de bienestar 2017, elaborado por la Contraloría General de Boyacá establecía dentro del ítem de recreación y cultura la realización de una actividad de integración para todo el personal de la entidad, con el objeto de fortalecer las relaciones o vinculas entre funcionarios que facilitara y mejorara su comunicación, teniendo en cuenta los resultados de la medición del clima organizacional para lograr un ambiente laboral favorable para el buen desempeño de cada uno de los trabajadores, sin limitar el número de actividades a realizar, por lo que no puede definirse como irregular la ejecución de ese plan, ya que la actividad aprobada era coherente con el programa formulado por la Contraloría General de Boyacá a pesar de que no había sido calendada por la División Administrativa de dicha entidad.
También dijo que la conducta reprochada resulta atípica frente al conjunto de normas imputadas, pues el proceso de subsunción realizado asoció la ordenación del gasto en cumplimiento de un programa de bienestar laboral con la infracción de principios de la contratación estatal, equiparando la planeación en la formulación del programa de bienestar con la de todo contrato estatal posterior y ante la ausencia de lo primero se asume la inexistencia de lo segundo, lo cual no es coincidente con la planeación de un contrato estatal.
Sostuvo que, si bien en algunos casos el programa de bienestar puede ser empleado como insumo técnico para acreditar la necesidad de realizar un contrato estatal, ello no quiere decir que ante su ausencia o deficiencia la administración se encuentre maniatada para cumplir con su función y objeto, más aún cuando en el caso particular el Fondo de Bienestar contaba con recursos para satisfacer una necesidad plenamente identificada y acorde con su propósito.
Agregó que la Junta Directiva del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría adelantó una serie de actividades que le permitieron identificar la necesidad y conveniencia de celebrar el contrato, tales como citar a todos los funcionarios de la Contraloría de Boyacá para indagar sobre sus necesidades y expectativas, señalando su interés en una actividad recreativa y turística fuera de la sede de la entidad, en especial la ciudad de Panamá, entre otros varios destinos.
Adujo que también se elaboró una lista de aceptación a la propuesta concertada en la reunión, consultando a todos los funcionarios de la entidad sobre su intención de participar en la actividad, solicitando su firma para acoger la propuesta que fue aprobada por 74 de los 82 funcionarios, por lo cual se requirió cotización a tres agentes de viaje para realizar el evento y se compararon los precios de las cotizaciones, eligiendo la propuesta más económica e indagando por descuentos, razón por la que se hizo un anticipo para conseguir un beneficio en el valor contratado.
Por lo anterior, consideró que la autorización en el uso de los recursos públicos no estuvo desprovista de planeación, pues además la actividad contratada hacia parte del programa de bienestar, por lo que señaló que no existe relación en lo censurado y las normas imputadas en el cargo, pues autorizar el uso de recursos públicos para el desarrollo de una actividad adicional y complementaria a su programa de bienestar era posible en la medida en que se adelantaran gestiones suficientes para justificar la necesidad del servicio contratado y su conveniencia.
Pues ahora la Procuraduría señaló que salta a la vista que el cargo formulado no tiene coherencia alguna con el contenido de la falta disciplinaria endilgada, lo cual da lugar a que el proceso de subsunción entre lo fáctico y lo jurídico no haya sido acertado. ni armónico.
ues, “permitir el uso de recursos públicos del Fondo de Bienestar Social de la Contraloría en actividades no contempladas en el Programa de Bienestar Laboral”, que fue la conducta por la que la primera instancia le endilgó responsabilidad a los disciplinados, en nada coincide con el hecho de participar en la etapa precontractual o en la actividad contractual con desconocimiento de los principios que regulan la contratación estatal y la función administrativa contemplados en la Constitución y en la ley, que son los ingredientes normativos de la falta disciplinaria tipificada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002”.
También dijo que razón le asiste al defensor del disciplinado Pablo Augusto Gutiérrez Castillo, cuando señaló en la sustentación del recurso que el componente fáctico del cargo ‘permitir el uso de recursos públicos en actividades no contempladas en el programa de bienestar laboral’ no se subsume en la descripción del numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002 y, por otro lado, siendo la falta imputada de contenido abierto, su determinación a partir de otras reglas fue incompleta, en la medida en que los articulas 2.2.10.6 Y 2.2.10.17 del Decreto 1083 de 2015 no guardan relación con la contratación estatal, por lo que acertadamente adujo que la conducta investigada es atípica respecto del cargo formulado.
“No obstante, en el presente caso ocurrió que la primera instancia pasó por alto la referida exigencia y le bastó con afirmar llanamente que los disciplinados habrían incurrido en la falta tipificada en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, señalando además como vulneradas un amplio catálogo de normas contractuales, pero sin que desde el ámbito del cumplimiento del deber funcional diera mayores argumentos que sustentaran su aserto, lo cual llevó a que la imputación se tornara ambigua e imprecisa al momento de realizar la adecuación fáctica y jurídica del cargo enrostrado”, señaló ahora la Procuraduría.
Finalmente dijo que “vistas así las cosas, diáfano es concluir que el cargo formulado a los disciplinables Pablo Augusto Gutiérrez castillo, Enrique Monroy Pachón, Luz Ángela García, Orlando Jeremías Rivera, Mónica Yasmith Buitrago, Yaneth López Pulido, Adolfo Quintana Cristancho, María Stella Rondón y Jorge Luis Rodríguez no está llamado a prosperar, pues, la imputación fáctica y jurídica no cobró sustento por las razones esgrimidas con antelación y, en ese sentido, no podían ser llamados a responder por la falta descrita en el numeral 31 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, lo que conlleva a que la Sala los absuelva de responsabilidad disciplinaria y, en consecuencia, disponga revocar el fallo de primera instancia del 27 de diciembre de 2019, proferido por la Procuraduría Sexta Delegada Ante el Consejo de Estado en condición de funcionario especial del Ministerio Público.
